August 4, 2021
Par Herman MBONYO LIHUMBA
Analyste et Expert en Assurances
Enseignant de la technique des assurances à l’ESPIN SFAX (Tunisie)
Dans le soucis de mettre fin à la fuite des capitaux, en matière d’assurances, et pour le besoin d’améliorer le financement de l’économie nationale, le ministre des Finances s’est, récemment, prononcé en faveur de l’application stricte en RDC de l’article 286 du Code des Assurances qui règlemente la rétention locale des primes.
L’idée est noble, mais elle suppose un certain nombre de prérequis encore inexistants aujourd’hui. Pour preuve, dans un contexte économique très différent de celui d’aujourd’hui ; dans un Congo fraîchement sorti de la colonisation et détenant des capitaux importants, nous avions opté pour une réassurance régionale en participant à la création de l’Africa RE dont le regretté KABISI fut administrateur en 1976. Et la SONAS, instituée par l’État en 1966 comme opérateur unique, devait pour la réassurance aller chercher des capacités en dehors du pays.
Ce qui était vrai hier, l’est encore plus aujourd’hui où l’État n’est pas en mesure de mobiliser des capitaux importants pour créer de la capacité localement.
Si la prise de position du Ministre est digne d’intérêt et suscite le débat dans les cercles de réflexions dédiés aux assurances, cela n’empêche de constater que le marché des assurances de la RDC confond depuis ses débuts vitesse et précipitation.
Il est vrai que nous méritons d’avoir une compagnie de réassurance en tant que nation, que cela constituerait un formidable outil de rétention de nos primes localement mais il faut aussi se rendre à l’évidence que nous n’avons pas aujourd’hui les capacités pour le faire correctement.
La réassurance n’est pas qu’une pratique, elle est tout un concept pour ne pas dire un modèle économique complexe qui recoupe plusieurs réalités et implique tellement de préalables comme vous pouvez le constater sur le schéma ci-dessous.
En effet, les acteurs du marché ont pris la fâcheuse habitude depuis quelques années d’annoncer des sujets importants concernant les assurances sans parfois en évaluer les conséquences réelles sur le terrain, et sans s’imprégner de la complexité technique des sujets abordés, parfois même en induisant le ministre, autorité de tutelle, en erreur par un conseil insuffisant voir déficient.
Il est utile de noter ici que la réassurance n’a pas les mêmes conséquences financières pour les compagnies d’assurances selon qu’elles optent pour un traité, pour une réassurance facultative, ou lorsque l’on parle juste de cession obligatoire.
L’application des mesures annoncées par le ministre serait facile dans un contexte idéal, or le contexte congolais semble loin de l’être au regard des exceptions soulevées par le Code en la matière.
Les exceptions légales instaurées par le code des assurances de la RDC
révèlent clairement que, quand bien même qu’on se doterai d’une compagnie de réassurance, nous ne pourrions pas constituer, du moins à court terme sur notre jeune marché, une capacité financière telle que l’on puisse faire face, le cas échéant, à des sinistres majeurs.
Pour ce faire, il nous faudra, malgré tout, continuer à souscrire pour une partie de nos risques surtout les plus importants (Voir branches 4,5,6,11 et 12 définies à l’article 402) à des réassurances en dehors de notre pays, comme le stipule d’ailleurs le dernier alinéa de l’article 285 du code des assurances : « Toutefois, le ministre ayant le secteur des assurances dans ses attributions ne peut autoriser une entreprise étrangère de pratiquer les activités d’assurances ou de réassurances que, lorsqu’il est constaté, après avis de l’Autorité de régulation et de contrôle des assurances, qu’une couverture d’assurance ou de réassurance adéquate d’un risque ou de catégorie de risques ne peut être trouvée sur le marché national, Article 285.»
Ces dispositions sont complétées par l’article 408 du code des assurances : « De la demande d’agrément d’une entreprise étrangère Toute entreprise étrangère autorisée à souscrire un risque sur le territoire de la République Démocratique du Congo, en vertu des dispositions de l’article 285, alinéa 3 de la présente loi, ne peut débuter ses opérations qu’après avoir obtenu un agrément temporaire portant acceptation d’un mandataire spécial répondant aux critères définis à l’article 409 et satisfait aux conditions de crédibilité et de solvabilité déterminées par l’Autorité de régulation et de contrôle des assurances. L’Autorité de régulation et de contrôle des assurances subordonne l’agrément temporaire au dépôt, à titre de cautionnement, d’une fraction de la marge de solvabilité se rapportant à la souscription du risque situé en République Démocratique du Congo Article 408 :. »
La combinaison du dernier alinéa de l’article 285 et l’article 408 viennent donc nuancer la lecture que nous devons avoir de l’article 286 qui finalement n’est pas si immuable.
L’assurance congolaise peut-elle fonctionner ex nihilo dans un contexte de mondialisation ?
Il ne s’agit pas juste de nuancer l’annonce faite de la nécessité d’une rétention locale des primes d’assurances et de réassurances mais également de rassurer les acteurs internationaux postulant à notre marché qu’il existe des dispositions dans notre code qui leur font aussi de la place.
Des grands groupes d’assurances mondiaux et/ou régionaux comme AXA, AIG, ALLIANZ, NSIA, UAP et d’autres, très regardant en matière de gouvernance du marché et de sa solvabilité globale, sont peut-être impatients de rejoindre un marché dont le dimensionnement théorique est loin d’être atteint vu la taille, la démographie et le taux quasi nul de pénétration assurantielle par nombre d’habitant.
Le réalisme doublé du pragmatisme postule, dans le contexte congolais, la nécessité d’une démarche à court et moyen terme.
Plutôt que l’annonce faite récemment par l’autorité de tutelle des assurances en RDC, il eut peut-être fallu juste instaurer, dans un premier temps, un premier pallier de cessions locales obligatoires représentant un certain pourcentage de primes encaissées pour des risques situés en RDC.
Mais cela aussi n’est possible qu’à condition d’instaurer préalablement un réassureur local qu’il faudra doter d’un capital conséquent, gage de sa crédibilité sur le marché national et international.
En réalité, nous voulons alerter ici l’autorité ministérielle qui a déjà annoncé, probablement suivant les conseils de certains acteurs du marché dont la vision purement mercantile est connue de tous et de son principal conseiller en matière d’assurance qui est l’ARCA, que la nécessité d’une application stricte de l’article 286 a des implications et conséquences :
« De l’assurance directe à l’étranger et auprès des entreprises non agréées, Il est interdit de souscrire une assurance directe à l’étranger pour un risque concernant une personne, un bien ou une responsabilité situé sur le territoire national ou auprès d’une entreprise non agréée pour réaliser des opérations d’assurances en République Démocratique du Congo conformément aux dispositions de l’article 400 de la présente loi.
Toute cession en réassurance à l’étranger portant sur plus de 75 % d’un risque concernant une personne, un bien ou une responsabilité située en République Démocratique du Congo à l’exception des branches mentionnées aux points 4, 5, 6, 11 et 12 de l’article 402 de la présente loi, est soumise à l’autorisation du ministre ayant le secteur des assurances dans ses attributions après avis de l’Autorité de régulation et de contrôle des assurances. »
La démarche doit s’accompagner des précautions afin que le remède voulu ne suscite pas un mal encore plus profond.
En ce qui nous concerne, nous pensons modestement qu’annoncer dans l’état actuel de notre marché l’application stricte de l’article 286, c’est aller vite en besogne.
Cela risque d’être à l’origine de plusieurs faillites de compagnies d’assurances congolaises qui pour finir devront assumer les sinistres en premières lignes en cas d’insolvabilité du réassureur national, par ailleurs inexistant pour l’instant.
Ce scenario n’est pas chaotique, il est symptomatique et précurseur des carences graves de notre marché national des assurances. Il trouve son fondement dans l’exemple de la SONAS qui fonctionne aujourd’hui sans provision technique, sous le silence complice de l’État qui gagnerait pourtant à la recapitaliser, voir la restructurer avec peut-être l’apport des partenaires privés afin justement qu’elle joue, vu sa primauté sur le marché, le rôle d’assureur de référence et pourquoi pas de réassureur bénéficiant, le cas échéant, d’une obligation de cession locale qu’elle aura à gérer ; le temps de construire une vraie capacité financière, seule ou avec l’aide des autres réassureurs mondiaux ou régionaux, qui pourraient rejoindre des pool initiés par elle, notamment dans les branches 4,5.6,11et 12 de l’article 402 déjà cité plus haut.
En somme, notre État a intérêt aujourd’hui à envoyer au marché des signaux clairs de sa crédibilité et de sa volonté réelle de changer les choses, tout en préservant les intérêts financiers de tous les acteurs, en sachant que cette volonté n’est pas exclusive, ni même incompatible avec l’intérêt de l’État congolais.
De la crédibilité financière du marché des assurances de la RDC : les engagements réglementés et les marges de solvabilité.
Il conviendrait d’attirer l’attention et la vigilance de l’autorité de tutelle, 4 ans après l’instauration de l’ARCA, sur la conformité des provisions financières des nouveaux assureurs sur les marchés avec ce que l’État congolais a exigé dans le code des assurances, notamment dans ses dispositions pertinentes concernant les engagements règlementés, comme le stipulent les articles suivants :
« Article 351 : Du privilège en faveur des assurés et bénéficiaires des contrats. L’actif mobilier des entreprises d’assurance ou de capitalisation est affecté par un privilège général au règlement de leurs engagements envers les assurés et bénéficiaires des contrats. Ce privilège prend rang selon les dispositions légales portant organisation des sûretés. Pour les entreprises étrangères, l’actif mobilier représentant les provisions techniques et les cautionnements est affecté par un privilège spécial au règlement de leurs opérations d’assurances directes pour les contrats souscrits ou exécutés sur le territoire de la République Démocratique du Congo. »
« Article 355 : Des engagements réglementés Les engagements réglementés dont les entreprises mentionnées à l’article 399 doivent, à tout moment, être en mesure de justifier l’évaluation, sont les suivants : 1. les provisions techniques suffisantes pour le règlement intégral de leurs engagements vis-à-vis des assurés ou bénéficiaires de contrats ; 2. les postes du passif correspondant aux autres créances privilégiées ; 3. les dépôts de garantie des agents, des assurés et des tiers, s’il y a lieu ; 4. une provision de prévoyance en faveur des employés et agents destinée à faire face aux engagements pris par l’entreprise envers son personnel et ses collaborateurs. Les provisions techniques mentionnées au point 1 sont calculées, sans déduction des réassurances cédées à des entreprises agréées ou non, dans les conditions déterminées par les articles 357 à 368 de la présente loi.
« Article 356 : Des engagements en devises Lorsque les garanties d’un contrat sont exprimées dans une monnaie déterminée, conformément à la réglementation de change édictée par la Banque centrale du Congo, les engagements de l’entreprise d’assurance mentionnés à l’article précédent sont libellés dans cette monnaie. »
« Article 363 : Des provisions techniques des autres opérations d’assurance (IARD) Les provisions techniques correspondant aux autres opérations d’assurance sont les suivantes : 1. provision mathématique des rentes : valeur actuelle des engagements de l’entreprise en ce qui concerne les rentes et accessoires de rentes mis à sa charge ; 2. provision pour risques en cours : provision destinée à couvrir les risques et les frais généraux afférents, pour chacun des contrats à prime payable d’avance, à la période comprise entre la date de l’inventaire et la prochaine échéance de prime, ou à défaut, le terme fixé par le contrat ; 3. provision pour sinistres à payer : valeur estimative des dépenses en principal et en frais, tant internes qu’externes, nécessaires au règlement de tous les sinistres survenus et non payés, y compris les capitaux consécutifs des rentes non encore mises à la charge de l’entreprise ; 4. provision pour risques croissants : provision pour les opérations d’assurance contre les risques de maladie et d’invalidité et égale à la différence des valeurs actuelles des engagements respectivement pris par l’assureur et par les assurés ; 5. provision pour égalisation : provision destinée à faire face aux charges exceptionnelles afférentes aux opérations garantissant les risques dus à des éléments naturels, le risque atomique, les risques de responsabilité civile dus à la pollution et les risques spatiaux ; 6. provision mathématique des réassurances : provision constituée par les entreprises d’assurance de toute nature qui acceptent en réassurance des risques cédés par des entreprises d’assurance sur la vie et égale à la différence entre les valeurs actuelles des engagements respectivement pris l’un envers l’autre par le réassureur et le cédant ; toutes autres provisions techniques qui peuvent être fixées par l’Autorité de régulation et de contrôle des assurances. »…
Compte tenu des réserves exprimées récemment par l’IGF sur les capacités opérationnelles de l’ARCA dont il a épinglé le manque d’expertise, nous sommes, pour notre part, prêt à parier que ces provisions n’existent qu’en représentation théorique, ou en confusion de patrimoine avec d’autres entités.
Les nouveaux acteurs ont certainement profité de la grande faiblesse de l’ARCA ou de sa complaisance pour échapper au prescrit pourtant contraignant du code des assurances congolais tel qu’il ressort de l’analyse des articles 351, 355, 356, 363, 374, 375, dont certains cités plus haut.
Les enjeux réels et les conditions pour la création d’une compagnie de réassurance crédible et redevable
Faut-il rappeler ici que les entreprises ne s’assurent que parce que profondément convaincus que le transfert de risques opéré vers les assureurs leur garantit une possibilité de protéger leurs outils de production, voir leur bénéfices en cas de sinistre prévu au contrat : tout autre logique est vouée à l’échec. Il faut bien comprendre qu’aucune loi, qu’aucune contrainte ne pilote les finances d’une entreprise.
Il convient donc de rappeler ici fermement la condition sine qua none à remplir : la constitution d’une très grande capacité financière. Et c’est là que le bât blesse. D’où viendra l’argent pour constituer cette entreprise de réassurance et sur quel modèle cette entreprise va-t-elle fonctionner ?
Pour prendre la mesure des enjeux, nous vous proposons ci-dessous un tableau qui rappelle le chiffre d’affaires réalisés par les réassureurs internationaux en milliard de dollars, le plus modeste réalise plus de 120 milliards soit plus de 10 fois le budget de la RDC et 100 fois nos réserves en devises.
Sur ce tableau d’Africa Re, illustrant l’évolution linéaire des primes cédées, la part de la RDC est encore marginale.
La cession légale de 5% prévue par les accords de création du réassureur panafricain, quasiment jamais respecté par la RDC.
En effet, nous risquons de nous engager dans une litanie de dérogations sur pied de l’article 286 dernier alinéa puisque aucun industriel ou opérateur économique majeur, surtout ceux qui ne sont pas concernés par les exceptions de l’article 285 dernier alinéa. Nous pensons au « mining » entre autres, qui ne voudront s’assurer et se réassurer au Congo, car en cas de sinistre ils n’auront personne en face pour les indemniser, ou l’indemnisation en première ligne sera aussi insignifiante qu’aujourd’hui ; ce qui signifie pour eux des pertes énormes.
De plus, ces groupes multinationaux, très bien outillés juridiquement, sont capables de mettre en grande difficulté notre économie par des poursuites parfois téméraires auprès de juridictions d’arbitrage et/ou judiciaire internationales pour se faire payer, de gré ou de force, des sommes dues par les assureurs ou réassureurs congolais suite à des sinistres survenus et clairement documentés en RDC .
Perspectives d’avenir :
Les vrais assureurs, ceux qui paient les sinistres à la hauteur contractuelle convenue, savent que la réassurance doit être très forte financièrement pour participer à l’acceptation des solutions proposées par les assureurs.
Il nous semble donc urgent de continuer la réflexion sur ce sujet et d’éviter d’aller vite en besogne.
En attendant, il est possible de régulariser notre situation avec les réassureurs opérant actuellement sur le marché international, sans oublier ceux qui opèrent régionalement comme AFRICA RE, déjà citée précédemment, ou aussi CICA RE qui possède une capacité intéressante et un savoir-faire incontestable.
D’ailleurs, nous gagnerions en crédibilité à les associer davantage à nos propositions y compris en amont du risque.
De la nécessité d’observer une période de transition.
La RDC tirera certainement profit à observer une période transitoire, au cours de laquelle elle devra continuer d’assainir son marché par un vrai contrôle, en particulier des engagements réglementés des assureurs déjà agréés dont certains présentent des déséquilibres graves.
Nous devons aussi accélérer notre réflexion sur les supports de capitalisation financière nécessaire pour les primes collectées n’ayant quasiment aucune opportunité locale de placement vraiment rentable, en dehors de l’immobilier de rapport pour ceux qui en possèdent.
Nous devons, en outre, pour élargir l’assiette des primes perçues par les assureurs, proposer une fiscalité spécifique et attractive surtout en assurance des personnes comme nous l’avons déjà indiqué.
En même temps, il faut finir de combler les vides juridiques de notre code si nous levons l’option de le garder, ou alors choisir l’option courageuse de solliciter une adhésion au code Cima qui recoupe quasiment le même périmètre que l’OHADA et qui est déjà bien rôdée car ayant atteint son âge d’or et présentant toutes les garanties juridiques et techniques pour la prospérité de notre marché.
Cela sera une façon d’admettre le manque de performance de notre marché, compte tenu de son peu d’attractivité, 6 ans après sa libéralisation.
En guise de conclusion, l’idée même de constituer un réassureur en RDC est théoriquement intéressante.
Gardons à l’esprit que le problème de la fuite des capitaux n’est pas spécifique à l’assurance, mais concerne plus généralement l’économie congolaise souffrant depuis trop longtemps de cette pratique parfois tolérée, souvent ignorée, et là aussi une fiscalité cohérente s’impose plutôt que des incantations.
En effet, si le réassureur, que nous voulons mettre en place, ne mobilise pas les capacités de rétention locale suffisantes ou que son capital n’est pas entièrement libéré, comme ce fût historiquement le cas de la SONAS, nous allons ajouter au marché un bandit manchot supplémentaire, un prédateur qui va, non pas racketter les assurés comme le fait aujourd’hui la SONAS en prenant des primes sans contrepartie consistantes en cas de sinistre, mais, cette nouvelle entité potentiellement mal née, va devenir le super racketteur des assureurs à qui on imposera, certainement et à tort, par la loi et sous prétexte de vouloir opérer une rétention des capitaux localement, de placer un certain pourcentage minimal des primes de réassurance auprès de lui.
Vu que l’État annonce, d’ores et déjà, que l’argent collecté, devra financer l’économie nationale et compte tenu des habitudes plutôt prédatrices de cette dernière, nous craignons que l’argent collecté par le réassureur, pour augmenter les capacités d’intervention du marché, ne soit plutôt assimilée à une taxe sur les produits d’assurance et que le réassureur ne soit en réalité qu’une sous caisse du trésor public.
Enfin, les enjeux liés à la décision de l’autorité de tutelle et, compte tenu, des conséquences potentielles de l’application d’une telle mesure, il nous ont paru important pour des raisons techniques et patriotiques d’apporter notre pierre à l’édifice en nous invitant dans ce débat structurant pour notre jeune marché des assurances.
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